Sbarchi, migranti e porti semichiusi – a che serve l’Europa?

Quando è finita l’emergenza sbarchi in Italia? Chi ha ridotto gli sbarchi?

La fase di emergenza si è conclusa da almeno due anni. Secondo il Ministero dell’Interno gli sbarchi di migranti in Italia sono passati dai 181 mila del 2016 ai quasi 119 mila del 2017, crollando poi a quota 23 mila nel 2018.  Un crollo dovuto soprattutto alla riduzione drastica del flusso di migranti in arrivo dal Niger, al peggioramento delle condizioni di sicurezza in Libia e all’avvio delle operazioni della guardia costiera libica, grazie al supporto logistico dell’Operazione Sofia, della Guardia di frontiera e costiera europea dell’Unione FRONTEX e delle autorità italiane. La guardia costiera libica, dal punto di vista del diritto internazionale è, infatti l’unica che può legalmente riportate i migranti sul suolo libico. Prima dell’entrata in azione della guardia costiera libica, le operazioni navali europee (e prima ancora quelle italiane) rispondevano alle richieste di soccorso arrivando molto a ridosso delle acque libiche, sbarcando poi i migranti in Italia. A partire dal 2017, inoltre, è stato deciso il ritiro delle navi italiane dalle operazioni dell’Unione e l’introduzione di nuove regole operative per gli interventi all’esterno della zona di competenza della guardia costiera libica: lo sbarco deve avvenire nel porto sicuro più vicino alla rotta iniziale della nave che compie il salvataggio, in base alle norme di diritto internazionale.

Cosa sta succedendo ora?

Il crollo degli arrivi è proseguito nel 2019, con 1200 sbarchi nei primi 5 mesi dell’anno. Ma crescono le preoccupazioni per il possibile impatto dei cambiamenti introdotti negli ultimi anni sul numero dei morti in mare. Se in cifre assolute sono diminuiti, la frequenza invece sta salendo: il monitoraggio delle Nazioni Unite ha registrato un aumento costante dal 2016 delle morti in mare di migranti in viaggio verso l’Italia. Se nel 2017 moriva in mare 1 migrante su 41, nel 2018 il numero è salito a 1 su 18. Le misure prese negli ultimi tre anni, dunque, hanno ridotto gli sbarchi ma l’azione di salvataggio sta incontrando difficoltà crescenti e i contrasti tra Paesi Membri sulla nozione di “porto sicuro più vicino” genera situazioni di tensione, aumentando l’incertezza su ruolo e compiti delle autorità coinvolte e sulla tutela degli esseri umani direttamente coinvolti.

Dov’era l’Europa mentre l’Italia affrontava il picco dell’emergenza?

L’Unione Europea ha collaborato con il governo italiano su tre fronti:

Operazioni navali: l’UE ha risposto alla richiesta italiana di “europeizzare” l’operazione navale Mare Nostrum, avviata nel 2013 per salvare vite umane e contrastare il traffico di esseri umani;

Prima accoglienza e gestione richieste d’asilo: dal 2014, la Commissione europea ha stanziato circa 850   milioni di euro per la gestione dei flussi migratori ed in controllo delle frontiere in Italia, fornendo supporto operativo tramite le Agenzie europee Frontex, Europol (cooperazione di polizia) ed EASO (gestione richieste di asilo). Questi fondi vengono assegnati prevalentemente alle istituzioni italiane competenti per materia, e principalmente il Ministero gli Interni, il Ministero della Difesa, la Guardia Costiera e la Guardia di Finanza. Finanziano l’intero spettro di attività legate alla gestione dei flussi migratori ( ad esempio, la prima accoglienza di migranti destinati al ricollocamento, l’assistenza dei minori non accompagnati, le attività di mediazione linguistica e interculturale)  e di controllo delle frontiere (lotta alla tratta di esseri umani, il rafforzamento delle capacità  di aereo-sorveglianza, e di ricerca e soccorso ecc.).

Interventi in Libia: l’UE ha investito in Libia circa 300 milioni di euro negli ultimi due anni, in gran parte provenienti dal bilancio UE e da contributi volontari di diversi Paesi (la Germania è il primo contribuente volontario, l’Italia il secondo ma ci sono anche i Paesi del gruppo Visegrad – composto da Polonia, Ungheria, Repubblica ceca e Repubblica slovacca).  Questi fondi sono utilizzati per attivare tutti i canali possibili per svuotare i campi di detenzione libici dando asilo a chi ne ha diritto, e per finanziare il Ministero dell’interno italiano nel supportare la costituzione e l’addestramento della guardia di frontiera libica, sia a nord (guardia costiera), sia al confine sud col Niger.

E la redistribuzione dei profughi?

Per la gestione dei richiedenti asilo i regolamenti UE (adottati nel 2003 e nel 2013, detti regolamenti di Dublino perché hanno sostituito l’originaria Convenzione di Dublino del 1990) stabiliscono che il primo Stato membro che registra le impronte digitali o la richiesta di asilo di un rifugiato deve farsi carico di gestire tale richiesta. Di fronte all’emergenza, tutti i governi italiani che si sono succeduti in questi anni hanno chiesto la solidarietà degli altri Stati Membri dell’Unione nella gestione dei flussi e la revisione del sistema di Dublino. La Commissione europea ha sostenuto con tutte le sue forze queste richieste, proponendo una riforma delle regole sull’asilo, approvata poi dal Parlamento, e una serie di misure urgenti tra cui uno schema temporaneo di ricollocamento dei rifugiati come intervento di solidarietà nei confronti di Italia e Grecia.  Ma su questa materia i Trattati assegnano all’UE competenze limitate e frammentarie e tutte le proposte della Commissione sono state respinte dagli Stati membri nel Consiglio dell’Unione, soprattutto orientali, con l’opposizione esplicita di Ungheria e Polonia. Il risultato è che finora, in base alle decisioni attuali adottate dal Consiglio UE, i ricollocamenti si sono fermati a 25 mila dalla Grecia e 11 mila dall’Italia, e la proposta di riformare Dublino per applicare i ricollocamenti in caso di emergenza sbarchi non ha il sostegno sufficiente degli Stati membri per essere approvata.

Insomma, l’Unione Europea ha lasciato sola l’Italia davanti all’emergenza migranti sì o no?

Sì e no. No perché la Commissione europea si è spinta al limite estremo nell’usare tutti gli strumenti disponibili all’interno del bilancio e delle competenze UE per sostenere lo sforzo delle autorità nazionali e locali italiane. Operazioni navali, accoglienza e integrazione sono state cofinanziate dall’UE al massimo delle disponibilità di bilancio UE, così come il finanziamento delle attività in Libia, nonostante l’assenza di un governo nazionale stabile. Dunque, l’Europa non ha lasciato sola l’Italia se per Europa intendiamo le istituzioni europee come la Commissione e il Parlamento europeo. Se per Europa intendiamo invece la capacità dei 28 Stati membri di collaborare e trovare soluzioni comuni, nel Consiglio dell’Unione, istituzione composta dalle delegazioni dei governi nazionali, la risposta è che sì, quel consesso di Stati europei ha voltato spesso le spalle all’Italia.

Perché l’UE ha stanziato miliardi quando la Germania ha chiesto aiuto per bloccare le partenze dalla Turchia mentre sulla Libia si da molto meno?

In Turchia sono arrivati 3,5 milioni di rifugiati in fuga dalla Siria. Questa emergenza è gestita da un’amministrazione ben organizzata e che è in grado di assicurare i servizi di base di cui i rifugiati siriani necessitano. I finanziamenti dell’UE si inseriscono in questo quadro finanziando, ad esempio, scuola e formazione per i bambini e i ragazzi siriani rifugiati, e la possibilità per gli adulti di lavorare e acquisire nuove competenze. Si tratta di un intervento di larga scala su una situazione di emergenza creatasi alla frontiera dell’UE in Grecia, attraverso i Balcani fino in Germania, a causa della guerra civile in Siria. Un intervento monitorato e accompagnato dalle autorità europee in collaborazione con quelle turche.  La situazione libica è totalmente diversa. L’amministrazione pubblica sconta durissime difficoltà e il quadro politico, sociale ed economico rendono difficilissimi gli interventi di assistenza e cooperazione. Manca un interlocutore istituzionale, c’è un governo riconosciuto dalla Comunità internazionale che però non ha il pieno controllo del territorio. Ci sono altre differenze importanti: i flussi originati dalla guerra in Siria erano prevedibili (si aspettavano 5 milioni di rifugiati) e in gran parte non dipendevano dalla capacità di accoglienza dei Paesi di destinazione. La gestione, una volta assunta la decisione politica di farsi carico del problema, ha potuto essere meglio organizzata. I flussi dai Paesi africani sono su base annua molto più contenuti ma tendono a essere strutturali e costanti nel tempo. Nonostante la dimensione umanitaria, la situazione è diversa dalla situazione siriana: da un lato più l’accoglienza si struttura, più i flussi restano sostenuti; dall’altro meno si interviene in salvataggio, più elevati sono i rischi, in proporzione, di perdere vite umane nel Mediterraneo. I numerosi incidenti mortali di queste settimane ne sono testimonianza. La gestione congiunta di questa situazione richiede decisione molto più difficili.

L’Unione europea è complice delle violazioni dei diritti umani in Libia?

La detenzione dei migranti in Libia è prevista per legge, certo non nelle condizioni attuali. Le risorse investite dall’UE in Libia non sono comunque attribuite ad attori locali ma in massima parte ad agenzie ONU per i rifugiati (tra gli altri l’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni, OIM, l’Alto Commissariato ONU per la migrazione, UNHCR, e l’UNICEF), ONG e agenzie di cooperazione e sviluppo degli Stati membri.  Finora l’UE ha finanziato, tramite l’OIM, il ritorno volontario assistito di 45 mila persone. Altri progetti sono invece utilizzati per formare personale della guardia di frontiera libica, dotarla di mezzi, strumenti gestionali e competenze. Con UNHCR si lavora per identificare quei migranti che possono essere rapidamente riconosciuti come aventi diritto all’asilo, trasferirli in una struttura di accoglienza in Niger, curarli e trasportarli nei Paesi che accolgono la loro domanda. Al contempo, l’UE interviene per esercitare pressione politica volta a stabilizzare il Paese, ottenere un maggiore rispetto dei diritti umani dei migranti, contrastare il contrabbando di armi e carburante. Il riesplodere degli scontri tra i maggior leader libici delle ultime settimane è anche legato al tentativo di sabotare tale stabilizzazione e, con essa, la riduzione dei traffici illeciti.

Cosa cambierà in futuro? Nel prossimo bilancio ci sono abbastanza risorse per questa priorità? Se ci fosse una nuova crisi, saremmo attrezzati meglio?

Nella proposta della Commissione per il bilancio UE 2021-2027, il Fondo per l’asilo e l’immigrazione aumenta del 52%, con una dotazione di 9,2 miliardi di euro. Mentre l’integrazione dei migranti sul lungo periodo viene sostenuta dai fondi strutturali europei (che invece hanno subito un taglio del 10%). L’Unione europea sarà dunque più veloce nel mobilitare risorse in caso di emergenza, evitando le “collette” dell’ultimo momento che si sono ripetute negli anni scorsi. Ma non ci sono passi avanti per una gestione comune e solidale dei flussi. E gli standard di accoglienza restano molto diversi, nonostante l’UE abbia provato a intervenire con una direttiva volta a elevarne la qualità in modo armonizzato a livello UE. Se alcuni Paesi membri continuano a chiamarsi fuori in Consiglio UE il rischio è che i Paesi con gli standard più elevati comincino ad abbassarli per evitare di attrarre flussi troppo consistenti. È quindi fondamentale che nel prossimo mandato Parlamento e Commissione riescano a elaborare e proporre soluzioni capaci di coinvolgere un numero crescente di Stati Membri in una gestione più solidale, efficiente e coordinata di flussi migratori ordinari e crisi umanitarie.

Italia, Europa, immigrazione: pugni sul tavolo o cooperazione?

Se l’Italia vuole gestire meglio i flussi di migranti e rifugiati deve impegnarsi per rafforzare l’azione dell’Unione Europea e battersi per una gestione comune di questa priorità. Questo richiede:

1. fare in modo che il Parlamento Europeo eletto col voto del 26 maggio e la nuova Commissione europea (che comincerà a lavorare a ottobre) continuino a essere solidali con l’Italia, come avvenuto in questi anni, e a lavorare sulla riforma delle regole per il diritto d’asilo, sulla gestione comune delle frontiere esterne, sul miglioramento del sistema dell’accoglienza e integrazione degli Stati membri e sul supporto finanziario dei paesi di frontiera dell’Unione.

2. battersi perché si facciano passi avanti in Consiglio, per esempio costruendo alleanze con gli altri Paesi del Mediterraneo (Spagna, Francia, Grecia ecc.) e con i partner convinti di questa priorità (Germania), e convincendo della necessità di un approccio costruttivo e un’azione comune anche coloro che finora si sono messi di traverso (a cominciare da Ungheria e Polonia).

3 Mobilitare quelle alleanze anche sul tema dei fondi per la cooperazione. L’Europa è oggi il primo donatore di aiuti al mondo e negli anni scorsi si è lavorato per sbloccare e accelerare gli investimenti privati verso l’Africa. È evidente però per dell’Africa una delle priorità dell’Unione nel prossimo decennio richiede finanziamenti e politiche ancora più ambiziose.

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